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MPA关注:全景式综合理性与公共政策制定

党的十八大提出深化改革,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,强调改革的系统性、整体性、协同性,目标是让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民,更好地保障和改善民生、促进社会公平正义。这一宏伟目标,用简洁的方式来表述,就是社会主义核心价值观的实现。这是时代的政策里程碑,表明中国已经进入了全新的、依靠综合理性进行全景式公共政策制定的新时代。过去几十年靠单一经济理性思维推动GDP增长,并作为国家发展唯一标识的时代已经不适应我们现在的发展需求了。近年来,环境问题、民生问题、农民工进城和新型城镇化、社会冲突管理和维稳、风险防患和危机处理等引起了全社会的关注,经常占领媒体显要位置,日益成为政府部门关注的头等大事。在改革开放取得辉煌成就,解决了发展中的温饱问题后,中国社会的综合改革与发展就成为了新的改革目标。十八大以后大量出现的智库、高等研究院,都是对全景式、综合公共政策理性需求的表现。本文结合国际经验,期望对这一新的综合公共政策理性的政策理念、政策制定方式和政策评估进行探讨。
 
一、什么是全景式的综合政策理性
 
首先,我们知道,公共政策是现代政府用以管理和规范政府、市场和社会行为,体现价值目标,提供公共服务和产品,维护和弘扬公共利益以及对社会资源进行分配和再分配的重要管理手段,是对政府组织、社会组织和公民个体有约束、影响力和资源支持的行为准则和规范性指导。西方政策大师拉斯韦尔认为“(政策是)一种含有目标、价值和策略的大型计划”。当代公共管理学者汤玛斯·戴伊干脆说:“凡是政府决定要做的或不做的事就是公共政策。”
 
其次,“全景视角”(Panoramic View)强调全面地看问题。这一概念也可以从儿童玩具万花筒中得到体现。在万千变化的景观图中,整体的图景和边界尽在视野之中,并无遗漏和忽略。在一个特定的政策覆盖地理区域内、针对相应的政策目标,这一全景的视野是完全可能的。比如说,国内社会保障的基本目标、养老产业的管理方式、基本医疗体制的设置、有关国家任务的科研攻关项目等。
 
第三,理性的基本定义是“人们运用自己的思维逻辑和一种价值体系,评价行为后果,选择令人满意的备选行为方案”。就是说,理性有意图指向,是基于价值、知识、思考、基础上的判断之上的选择。作为具有抽象思维能力的高等动物,人们有自然的理性能力,这一理性可以通过思维训练和教育得到加强。
 
总结起来说,理性思维是人类思维的高级形式,是人们运用思维逻辑,将相关的现象联系起来、带有目标追求的思考、是把握客观事物本质和规律的能力。概念、判断、分析、综合、比较、推理、计算等方面的能力都是理性的重要组成部分。理性与感性相对,重在按照事物发展的规律和自然进化原则来考虑,不冲动,将行为目标化,追求行为结果极大化或满意化。应该提到的是,自从诺贝尔奖获得者西蒙提出了“有限理性”的理论以后(人的智慧、能力、知识、精力、记忆、习惯、行为、环境、外部刺激、时空限制会限制人的选择能力,从而无法将理性极大化),传统经济学理论中追求的“极大化” 就广泛地被认为不存在了。所谓的极大化,充其量只是“满意度”的一种表达。这是个人决策层面的思考。
 
在组织层面,理性就更加复杂。因为组织中的决策不是孤立的决策,决策是由各种关系所组成的有条理的系统。在任何时候,都存在着大量(实际)可能的备选行动方案。这些大量的备选方案,在不同人的决策选择中,被缩减为实际采用的一个方案。但是由于组织中决策者的知识、时间及群体因素的制约,也使得组织在决策的过程中,不可能对所有的备选方案都进行可行性审核,达到适合内部结构和外部环境的“效率”。组织的最终决策,是多种因素、多个对决策有影响力的人和多种决策理性综合作用的结果。
 
二、全景式综合理性的四个维度
 
综合理性强调的是理性的多维性和综合性的可能,是一个看似简单运用起来相对复杂的概念。它有目标方向,多维度,还有时、空的差别。从政策分析的角度来看,一般是一个四维空间。在二维空间里(见图1),有两个指标——满意度和不同的理性类别,包括经济、政治、社会、历史、心理、环境类别,我们通常也把这些类别叫维度。过去的公共政策,强调了经济发展和经济满意度,忽略了社会管理、心理和环境满意度。在这个二维空间中考虑公共政策,已经就需要考虑不同价值理性对政策的要求。
 

 
在这个二维空间的界面中,我们关注的有几个测量指标:政治理性、经济理性、社会理性、历史文化理性、心理理性和环境理性的满意度。过去大自然和人类生存环境被认为是大自然赋予的天然条件、给定的环境,不需要考虑。但现代科学技术的发达、人类对自然攫取和破坏能力的增长,使环境也成为了人类生活中一个重要的考量,是人类理性必然要包纳的维度。
 
政治理性讲究谁得到什么,比如说,武器再差也得自己造,国民没饭吃时,粮食生产第一,效率是其次的考虑;经济理性讲合理分配有限的资源,讲求产出极大化;社会理性讲究和谐共存;心理理性讲感觉,比如说相对贫困的问题,有的国家忍耐力大,痛点高,有的相反;文化历史讲传承和习俗,比如春节是农耕时代历史的产物,春节十几天假期,浪费极大,但我们还是要过春节,全民流动;环保理性讲环境,雾霾大了,自然要清洁能源,再贵也得做。因此,公共政策的存在是必然的,就是因为没有政策,让社会自己发展,出现了这样那样的问题或不平衡,人们就要用理性的力量来调节。政治理性解决政治上需要什么政策干预的问题,经济理性解决如何和在什么程度干预市场的问题,社会理性解决文化偏好问题,心理理性解决感觉和情绪问题,环境理性解决环境健康问题。
 
在二维空间的基础上加上时间维度,就有了三维。比如说,1978年的政策结果与2016年是不一样的。当时经济发展水平低,而2016年经济发展水平就高了(见图2)。加上了时间维度,就是说,政策不但要考虑经济、政治、社会、历史 和心理方面的需求,还要考虑历史和未来。今天的政策是怎么来的,有什么历史背景,未来走向如何。在一定的时间内是否能够在各个类别中达到平衡。投资项目、社会保障、医疗救助、住房教育,包括雇员终身收入状况,都是要考虑时间维度的政策。在不同的时间条件下,这些理性的指数要求不同,对同一综合理性的指数提出不同的组合要求,总体目标是社会的动态平衡。比如说,在物资缺乏、生产力低下、缺乏社会经济能力的发展阶段,综合政策理性中对经济发展指数的要求就要高;但在经济能力相对发达阶段,物质生活条件好了,综合政策理性中对文化诉求、环境质量、心理满意度的要求就会增加。所有的指数都比较高了,就会更关注稳定性和可持续性。
 

 
第四维度是空间维度。就是在不同的国家和地理环境中,对不同理性诉求的程度的区别(见图3)。比如说,欧洲的文化传统有较强的基督精神、福利社会精神、个人追求和乌托邦精神;东方的文化传统中更强调仁德、孝悌和尊老。发达区域强调生活质量、个性选择,非发达地区强调温饱和社会均富等等。
 
将所有的政策目标维度和测量指标纳入公共决策的视域,综合各种理性的考量进行思考和分析,就可以被称为全景式综合理性视域下的公共政策。十八大以来提出的社会主义核心价值观的指标体系,就是一个宏观国家发展战略政策的综合理性目标。用统计学中的因素分析方法将其设计提炼成可以量化的指标体系,基本可以用来从综合理性的视角来评估和测量社会发展程度的指标。
 


 
三、单一经济理性的不足呼唤综合治理
 
改革开放以来,经济发展一直是社会主义建设的主旋律和核心任务,是政府的首要工作。在短短的三十多年,中国一跃而成为世界第二大经济实体,人民生活水平大大提高。当然,长期追求经济发展的单一理性也带来了发展的新困惑,如环境污染、贫富悬殊、不断增长的社会服务的需求、社会冲突和风险的升级、精神文化生活的短缺等等。在这样的背景下,十八大提出了共享式发展的新方向和新目标。一方面,用供给侧改革的方式调整经济结构和补短板,另一方面,加大社会政策的幅度,从分配、再分配、文化建设、历史传承、环境保护和心理能力几个维度,来对社会发展进行干预。在这样的背景下,只靠经济理论和方法,在指导中国深化改革的现实需求方面会有不足,政治、社会、管理、历史文化等维度需要逐渐被引入公共政策的视域。这一思考,可以从以下几个方面来看。
 
第一,用马歇尔为代表的经济学的经典理论——“市场均衡理论”来指导公共政策的制定,从来就是有缺陷,十分不足的。这一雄踞经济学理论殿堂达百年之久的马歇尔的自动均衡理论,在现实上基本是不可能的。市场大了,均衡要很长时间,人们往往等不起,还没最后均衡社会矛盾就会尖锐到不可承受的地步。而且,事实上,垄断、欺诈、交易成本不足、公共物品缺乏、负面外部效应等市场失灵现象不是非正常现象,而是常态,总会发生。没有规范的市场,这些问题发生的概率不说百分之百也不在百分之八九十以下,有能力和有市场雄心的人或企业一定要设法垄断市场的。所以说,对市场的干预基本是不可避免的。不需要深厚的经济学理论知识,只要关注经济学家杨小凯的超边际分析理论,就会了解市场均衡的不可能性。从这个意义上来说,市场理论本身从来就不足以单枪匹马提供恰当的政策支持,即便目的只是经济效率。
 
第二,正因为传统市场均衡理论的不足,在实践中,国家的经济政策一直是在调整之中。成功的原因并不是先有理论再有实践,而常常是先有实践才有理论解释,而且,理论的解释随着经济发展阶段的不同而不同。比如说,在市场经济开始的初期,市场比较小,就出现了马歇尔和亚当·斯密的理论,支持了在有限政府规制条件下的市场的发展。在市场发展迅速、造成贫富悬殊的时候,除了社会学者和政治学者在贫困救助方面所作的工作,优秀的经济学家也提出了社会福利政策的改革。庇古就提出了社会救助不仅仅应该关怀老弱病残,还要关注有劳动能力但被技术进步拉下、失去了有效劳动技能的人群,对他们进行培训和再就业辅助。到了凯恩斯的时代,他看到了垄断和大规模经济危机,并且,两任罗斯福总统都为了应对危机,不得不干预市场。所以凯恩斯提出,经济发展的主要目的就是创造就业机会。由于三大规律(边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动偏好)使有效需求往往低于社会的总供给水平,从而导致就业水平总是处于非充分就业的均衡状态,需要用投资和利息杠杆来进行宏观调控,保障从充分投资、创造就业机会,提高消费能力。[5]凯恩斯的理论是在资本主义从早期自由资本主义时代进入行业资本主义和金融资本主义时代后提出来的。行业垄断和金融垄断在市场上呼风唤雨,操纵市场,才有了凯恩斯主义。凯恩斯的理论支持了罗斯福等领导人用政策的方法调控和弥补市场的不足。到了更后来的福利社会的时代,阿玛蒂亚·森这样的经济学家就认为经济发展的重要目的不是经济增长,而是给人予自由和追求自由的能力。马歇尔、凯恩斯、庇古、阿玛蒂亚·森[6]等的理论是不同社会发展阶段为解决不同的经济问题提出来的,不是谁好谁坏的问题,他们在时间维度上是不可比的。比他们的理论孰优,是一个关公战秦琼的故事,难以有现实意义。
 
第三,经济理论并不能解决企业组织管理的许多问题。比如说,我们现在常讨论的国企改革,只从产权和产权的经济激励作用来看,并不能提供完全的解释或解决办法。现代国家理论要求所有的企业都交税,都遵纪守法,如果这样,当收益权和流转权都由国家通过税收和法规的方式来调控,企业的财产权属于公家还是私人,就不再是最关键的事情了。企业组织与政府组织的规模、管理范式、管理技术、激励因素等决定管理和产出效率,并不是简单的公有还是私有决定孰优孰劣。
 
第四,在现实中,许多发达国家的成功,并不只是靠市场力量带来的经济效率获得的成功。比如说,英国城市反污染、反贫困、反流行病和维护经济体系的运行,就是社会对经济过程干预的成功。老罗斯福的反垄断法、小罗斯福的百日立法、约翰逊的反贫困和平权法、克林顿的重塑政府的努力,传播也很广泛。中国改革开放与市场开发有极大的相关性,但政府和规制的不足正是市场失序、社会不公、环境恶化的原因。所以说,真正的发展成功,仅有经济理性是不足的。现在大力提倡的供给侧改革,如果制度供给是重点,就已经不是经济问题了,用经济学的语言和经济学的思维方式来讨论制度供给,显得十分不得要领。
 
所以说,单一经济理性虽然简单好用,也提供了很好的思维工具,但不足以解决全面的社会问题。在公共决策的过程中,超越单一经济理性,从多维度来考虑公共政策的制定,已经是迫在眉睫的要求了。
 
四、多维理性视域下的公共政策分类与决策方式
 
在讨论决策方式以前,先要看看有哪些类型的公共政策。
 
按层次来分,公共政策可以分为宏观、中观和微观。大的方向性的国家战略可以被认为是宏观政策,比如现代治理体系和治理能力的构建,改革开放,经济、政治和管理制度改革,供给侧改革,走出国门的全球化战略;中间的可以是中观政策,如五年计划、城市规划、区域规划等;还有关系到具体事物处理的微观政策,如具体的社会保障和社会救助政策、反贫困政策、薪酬政策、税收政策、住房政策、教育政策、医疗保障政策等。这些政策的出台都有它们的历史背景、政策环境、政策目标、政策决策单元、政策过程、政策执行、政策结果、政策评估等。它们在不同的层次影响国家的发展和治理。
 
政策也可以按政策的性质来分,如规制性 (regulatory)政策、分配性 (distributive)政策、再分配性 (redistributive) 政策。从正面来说,规制性政策强调管制,分配和再分配政策注重经济效果和社会的公平、公正、人文关怀和稳定发展。从反面来说,这些政策也可以是强势群体对社会和弱势群体的掠夺。由于现代公共政策关注的领域很宽,专业性也很强,一般需要从领域的角度考虑,然后按性质来考虑。这就是所谓的政策矩阵思维。
 
从政策的领域方面,一般也可以分为几个大类,管理社会生活的不同方面,各有各的理性。第一类是政治法规,有关于国家制度和构建的宪法,是政治制度的规范和表达 (宪法、行政法、政府组织、干部人事制度、公民权益法规)。这类政策是国家政治制度的基础和国家政治制度运行的保障。全视域的政治法规的目的是保障国家政治生活的健康稳定和有序,国家政治权威的有效实现。第二类是关于国家经济活动的经济政策,如银行法、金融政策、产业政策、农业保护政策、贸易政策、投资政策、反垄断政策、破产保护等。这一类政策的整体目标是发展经济,克服市场失灵,推动创新发展,捍卫国家的经济利益,维护国家的经济繁荣。第三类是关于自然资源开发和保护的政策,如环境政策、资源管理政策(江河湖海森林和矿产)、能源政策。这一类政策的综合目标是保护环境资源,保障可持续发展。第四类是关于教育、科技、文化、体育、公共卫生、食品安全保护等社会保护、发展和社团管理政策,新型城镇化政策。这一类政策重在社会管理和为国家的未来准备生力军。第五类是关于社会财富再分配的社保、福利和社会救助的民生政策,如社保政策、医保政策、社会救助、医疗补助等。这一类注重社会财富的再分配和共有民享。在西方,社会政策属于第五类。在我国,根据政府工作内容的划分,三、四、五类的公共政策都可以被认为是广义的有关社会治理的“社会政策”。当然,其它还有国防、外交等政策。与这些政策同步又横跨这些政策领域的还有相关的税收财政政策,统筹兼顾政府的支出需求、税赋收入弹性度、税收生产激励功能、公平公正功能、税收成本等等。财税政策一般嵌入在各种不同的政策之中,也可以专门为不同的政策制定,但每一财政年度都要进行预算和决算协调,保证对政策有效实施的资源支持。
 
这些政策各自有自己的政策目标,但同时又有相关性。比如说,国家政治运行中关于公务员职级的政策,与社会保障政策和医疗政策直接相关,是按照工作单位设定公务员职级待遇还是按照社会人作为基本分析单元制定政策,相关性如何解决,就不应该分别是人社部和医疗机构、住房建设机构不同部门的政策。又比如,国防外交政策变化就可能大量占有资源,影响经济发展。土地、金融、房地产政策高度相关,并对实体经济投资有重大影响。劳工政策会影响企业改革。我们建设新农村,将大量资金送到农村,农村没有好的投资环境、高回报的农业收入或能干的人有效使用这些资金,资金倒流回城,进了房地产投机,压抑了农村发展和资金有效使用。如果将资金与现代农业高度相关的技术、人才和组织方式结合,即便这些人才都是城市人,他们对农村发展的效用会更大。再比如,国家创新的推动,最好的方法不一定是把资金放给企业和个人,推动创新尝试,而是建立好的社会保障制度,让创业失败者衣食无忧,可以东山再起。他们的成功,有巨大的市场回报和心理满足,不需要政府的额外补贴。而保障他们继续创新、屡败屡战的重要法宝,就是让他们能够失败得起,而不是靠政府补贴挣钱。
 
这些理性事实上是可以排序的,有轻重缓急之分。一般意义上说,政治理性优先,统领全局,目的在于建立高效国家。但由于机构的惯性,有关国家管理制度和程序的政策的变化,往往有滞后现象,滞阻其余政策的良好制定。从这个意义上来说,有关政治体制和机构的改革的政策,应该经常性地研究,不断主动与时俱进。
 
同时,多类政策的协调需要有超部门利益的决策机构来完成。中国一直以来主要靠党中央、发改委、政府部门的政研室、财政部等来协调。而他们也往往被分成与政府部门对应的研究和管理机构,并不完全属于是综合性跨部门、专业化能力强、能有效应对专业性、代表性等各类挑战的常设政策机构。近年来开始成立深化改革办公室,但由于人员不足,同时又是行政领导班子,调研能力和一起讨论问题的深度和广度不容易达到治理大国的要求,从这个意义上来说,用好各类党的代表大会和人民代表大会的专业人员和专业调研能力就显得格外重要。如果能逐步形成超部门的调研、立法和法律推动机构以及兼顾相关领域的决策委员制度,终年的工作就是调研、辩论、决策和跟踪评估决策,决策的独立性、整体性、综合性就能得到大大加强。同时,由于中国规模的巨大,政策的阶段性和空间实施范围(不同地方政府)是值得认真思考的问题,需要从理性能力的角度来考虑。就是说,中央政府关注国家大法和中央政府的管理,也关注中央对地方的要求和监督,但地方的事情应该基本在地方解决,这样,一是可以避免能力不足、理性局限的短板;二是可以培养地方政策能力、鼓励因地制宜。在这些最高决策周围,形成专业咨询团队和公民意见采集智库。
 
五、综合理性的公共政策分析
 
对公共政策进行分类,并用全景的视角对其进行审视,对我们了解、研究、制定和实施政策有着巨大的好处。这样的决策方式,自然要依靠全景式综合政策分析方法来评估。这个多维评估理性在内容上可以包括:政策的动机和价值诉求分析(目标分析)、政策导致的政治利益分配倾向(政治分析-谁受益)、经济效率和回报(经济分析-效率或成本与结果的性价比)、路径选择(技术路径分析-采用什么技术方法)、实施的环境条件(应用分析-方法与政策环境的匹配:政治、经济、组织、社会文化)、实施的效果(效果分析)、政策选择分析(可替代政策分析)。简单说来,政策分析重点可以分别为道德、政治、经济、技术、可行性、影响力、可替代性分析。
 
在方法上,全景式的政策分析应该包括层次分析、背景分析、多维目标分析、内容分析、实施分析、反馈分析、结果分析(定性分析、定量分析、类别分析)、形式逻辑分析、元分析和综合分析。限于篇幅,具体分析方法将另外行文讨论。
 
 
 
 

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